Det siste året har det hyppig blitt klaget på at det offentlige har blitt for stort, og alt i fra økonomer, næringslivstopper, profilerte investorer og medier til politikere og privatpersoner har ment at størrelsen på offentlig sektor/utgifter har blitt et problem for økonomien, framtiden og kronekursen her i Norge.
Som oftest starter eller inneholder denne frustrasjonen med en eller annen variant av utsagnet “staten/offentlig sektor/utgifter utgjør/er/tilsvarer 60%+ av BNP”. Men hva menes egentlig med dette utenom at det offentlige er en stor aktør i Norges samfunn, som vi jo alle vet fra før? Er det offentlige 60% av hele økonomien vår? I denne artikkelen skal vi prøve å gjøre litt klarere hvilke tall og utsagn som faktisk er korrekt, og i tillegg vurdere litt om det å måle utgifter som andel av BNP er fornuftig i det hele tatt. Og vi begynner med det kanskje mest (mis)brukte utsagnet, nemlig «offentlig sektor utgjør 60% av BNP”.
For det første må man ta tak i “av BNP”. Fordi ulikt mange andre land opererer vi ofte med to forskjellige BNP størrelser, nemlig mellom samlet BNP og fastlands-BNP, pga. vår store olje- og gass sektor. Det man derfor har sett endel eksempel på, er at man blander, eller sier feil, om de to. Og som kan tenke seg, det har endel å si.
Om vi ser på totale offentlige utgifter i 2023 var disse på 2.349 milliarder. Total BNP i Norge i 2023 var på 5.128,6 milliarder, så med dette utgjør offentlige utgifter 47,5%, og ikke over 60%. Derimot var fastlands-BNP på 3.857,5 milliarder, det vil si totale offentlige utgifter var på 61% av dette. Men bare ved å utelate «fastland», virker det som at offentlige utgifter er ca. 779,5 milliarder større enn det reelt sett er. Og om man da sammenligner våre offentlige utgifter som andel av fastlands-BNP med andre land sine offentlige utgifter av de totale BNP, blir det også selvfølgelig feil, slik figuren under med 2023 tall illustrerer:
En annen sammenblanding som ofte går igjen, er bruken av ordet “offentlig sektor” med “offentlig utgifter”. Offentlig sektor er i utgangspunktet definert som den delen av det offentlige som forvalter og yter tjenester til befolkningen, det vil si for eksempel statsforvaltning, kommuneforvaltningen, helseforetak, samferdsel, forsvar, politi- og domstolene, utdanning og en rekke andre offentlige tjenestetilbud.
Offentlige utgifter er da alle utgiftene til denne forvaltningen og tjenestene, men også alle andre utgifter staten og kommunene har, som for eksempel folketrygden, barnetrygden, kontantstøtte osv. Bare disse tre utgjorde hele 609 milliarder i statsbudsjettet for 2023, og man hadde utgifter til rammetilskudd på 204,5 milliarder, i tillegg til mange andre milliarder. Derfor kan man fort se at det blir veldig misvisende om man sier offentlig sektor, i stedet for offentlige utgifter.
En annen feiltolkning det er lett å gjøre når man sammenligner offentlige utgifter opp mot BNP, er at det kan virke som at de offentlige utgiftene “bruker opp” 60% av BNP’et i fastlands-Norge. Men alle de private husholdninger i Norge har faktisk utgifter som er høyere enn de offentlige, og de er faktisk til og med høyere enn hele det totale fastlands-BNPet. Om vi da legger til det offentlige og næringslivets utgifter, kommer vi til totale utgifter på godt over 200% av BNP. Dette høres jo umiddelbart veldig rart ut, men grunnen er fordi utgifter kan telles flere ganger.
For å illustrere dette kan man vise til en offentlig utgift, nemlig barnetrygden. Det offentlige har her en utgift på 1.510, – til noens foreldre. Si så at disse foreldrene kjøper barneklær for de samme 1.510, -, som da blir foreldrenes utgift. Om vi for enkelhetens skyld sier at disse klærne har hele produksjonen og verdikjeden her i Norge, vil da disse klærne ha et bidrag på 1.510, – til Norges BNP. Men de totale utgiftene for det offentlige og foreldrene er jo på 3.020, – – det vil si de totale utgiftene er på hele 200% av BNP allerede …
Nylig uttalte en erfaren styremedlem, investor og rådgiver på LinkedIn følgende: «Det offentlige har hånd om over 60% av BNP i Norge». Dette viser jo fort hvor mange av-arter og misforståelser dette “offentlig utgifter som andel av BNP” har skapt. Og denne misforståelsen kunne man fort tenke seg kunne blitt misforstått på nytt. For eksempel kan man tolke det som at det offentlige står for ca 60% av verdiskapningen i Norge, og at det private da står for kun ca 40%. Men dette stemmer da ikke, for det offentlige står nemlig for rundt 25% av verdiskapningen på fastlandet, og det private derfor 75%. Og om man regner på den totale verdiskapningen er forholdet enda større – nemlig ca. 20%/80% i favør det private.
(verdiskapning i offentlig sektor som andel av fastlands-BNP, fra KS.no)
Den andre feiltolkningen av feiltolkningen er at det offentlige “kontrollerer” disse 60% av BNPet. Nesten halvparten av offentlige utgifter er det faktisk ikke det offentlige som bestemmer over, men politikerne. For eksempel blir satsene i folketrygden og pensjonssystemet (grunnbeløpet) bestemt politisk. Rammetilskudd blir også bestemt politisk. Overføringer til regionale helseforetak blir bestemt politisk. Barnetrygd, kontantstøtte og sykepenger blir bestemt politisk. Det offentlige står i disse tilfellene kun for at pengeoverføringene skjer i henhold til de politiske reglementet og politiske ønskene. Så om man vil gjøre noe med det offentlige er det politikerne man må endre, det kan fort bli misvisende å hevde at det offentlige i seg selv i stor grad ødsler og sløser penger etter eget forgodtbefinnende.
Så er det jo også slik at en veldig stor del av de offentlige utgiftene, både innenfor og utenfor offentlig sektor, går til det private næringslivet via massive kjøp av varer og tjenester fra bedrifter. Dette både for selve driften av det offentlige, men og når man kjøper offentlige tjenester eller produkter av næringslivet for å så gi videre til befolkningen. Offentlig sektor bruker og store summer hvert år som brukes kun for å legge til rette for høyere verdiskapning hos næringslivet ved å sørge for alle typer infrastruktur som transport, strøm, gratis utdanning, sykepenger for deres ansatte, tilnærmet gratis helsehjelp, og så videre. Så om man ønsker å redusere de offentlige utgiftene kraftig, må man være innforstått med at det vil ha alvorlige konsekvenser for norsk næringsliv, og derav også private husholdninger.
Et annet argument imot offentlig sektor er at det tar arbeidskraft fra det private næringslivet. Og det vil alltid være tilfeller der arbeidstakere velger det offentlige i stedet for det private, da rundt 1 av 3 nordmenn er ansatt i det offentlige, muligens og en mer reell måte å måle størrelsen på offentlig sektor på. Men så er det jo også slik at det er et felles ønske i samfunnet vårt om å ha nok sykepleiere, lærere, politibetjenter og brannmenn, så man kan si at det offentlige skaffer den arbeidskraften samfunnet (dvs. vi) ønsker at skal være tilgjengelig for oss. Og det er heller ikke slik at antall offentlige ansatte har vokst noe spesielt mye fortere enn tidligere, det har faktisk ligget ganske stabilt i underkant av 30% av totale årsverk de siste 30 år.
Et viktig prinsipp en bør ta for seg i debatten er Baumol-effekten/Baumols lov (eller den mindre flatterende betegnelsen “Baumols cost disease”). Denne sier at så lenge man har økonomisk vekst og ønsker å opprettholde det eksisterende offentlige tjenestetilbudet, vil det være svært vanskelig å unngå at offentlig sektors andel av økonomien øker. Grunnen til det er at den offentlige sektor stort sett er mer arbeidsintensiv enn privat sektor, fordi man i det offentlige veldig ofte må ha et minimum antall ansatte pr bruker for å yte tilfredsstillende tjenester.
En kan jo tenke seg hvordan antall ansatte har mye å si for kvaliteten på tjenestene man får i helsevesenet, skolen, politiet, osv. For det private har det i det siste gått motsatt vei – jo mer avansert teknologi eller effektive produksjonsmetoder man bruker, jo bedre blir resultatet. Og ofte vil det bety at jo mer kapital man investerer, jo mer produktiv blir hver ansatt. Siden arbeidsmarkedet som oftest ikke skiller på offentlig eller privat, vil økte lønninger i det private (fra produktivitetsøkningen) påvirke lønnsveksten i det offentlige, fordi en må tilby økte lønninger for å tiltrekke seg de ansatte som samfunnet ønsker det offentlige skal ha. Siden produktiviteten i det offentlige har vansker for å vokse like mye som det private, blir denne lønnsøkningen dyrere for det offentlige enn det private, og derav større andel totalt sett.
Dermed gjør disse faktorene det slik at det blir en naturlig konsekvens at den offentlige andelen av totale utgifter økes så lenge produktiviteten i det private øker mer enn i det offentlige. For å illustrere dette kan man se på hvordan prisene på nye biler relativt sett har halvert seg de siste 50 årene, mens prisen på bilreparasjon som ikke lar seg automatiseres eller effektivisere på samme måte og er avhengig av mekanikere for å gjøre jobben, nesten har doblet seg.
Om man ser en god del år tilbake i tid, var det flere europeiske land som hadde noenlunde samme velferdstilbud som oss, men på grunn av denne Baumol-effekten har de ikke tatt seg råd til å opprettholde det samme offentlige velferdstilbudet som oss når befolkningen og økonomien vokste. Fordi uten de enorme oljeinntektene hadde det kun vært mulig å gjøre dette via drastisk høyere skattetrykk eller gjeldsopptak. Men hos oss har det vært bærekraftig nettopp fordi vi har disse inntektene, og dette er også grunnen til at våre offentlige utgifter per innbygger er blant de høyeste i verden – fordi vår nasjonale inntekt per innbygger også er blant de høyeste i verden. Denne sammenhengen (jo rikere land, jo mer brukt per innbygger) har man også sett i mange andre land tidligere i historien.
Så vil jo mange si at det sløses mye med penger i det offentlige. Det er selvfølgelig viktig at skatte- og oljeinntektene brukes så effektivt som mulig, slik at man får mest mulig igjen for hver krone, og det er nok heller ingen politikere eller offentlige ansatte uenig i. Men at det offentlige og de offentlige ansatte av en eller annen udefinerbar grunn er disponert for å sløse, er et ganske rart standpunkt å ta, i alle fall uten noe slags form for dokumentasjon eller statistikk. Det er iallfall ikke slik at det aldri sløses noe i næringslivet, der man kan bruke hundrevis av millioner brukt på batteriproduksjon uten at det knapt har blitt produsert noe annet enn gunstige lønns- og opsjonsavtaler for ledelsen.
I sum er det slik at man må klare å tenke at vi faktisk har mer enn god nok råd til å ha det gode velferdstilbudet og de gode offentlige tjenestene vi har her i Norge. Vi bruker jo engang ikke oljeinntektene direkte, men nøkterne og fornuftig som vi er bruker vi kun deler av avkastningen fra oljefondet. Likevel er det jo tydeligvis mange som mener at dette er ganske så uansvarlig og sløsing på høyt nivå. Om man prøver å sammenligne dette med en privatperson som hadde spart jevnt og trutt i Equinor aksjer – ville det vært uansvarlig eller om de totale årlige utgiftene til denne personen hadde økt fordi han eller hun ønsket å bruke de årlige utbytteutbetalingene på et bedre liv for seg selv ?
Vårt økonomiske sikkerhetsnett via folketrygden og andre ordninger, kombinert med de tilnærmet gratis og gode offentlige tjenestene, er i all hovedsak grunnen til at våre offentlige utgifter er høye i sammenligning med andre land. Om man ønsker betraktelig lavere offentlige utgifter, eller mindre offentlige sektor, er det selvfølgelig helt legitimt, men da kommer man faktisk nesten ikke utenom å legge ned eller redusere bemanningen på skoler, fødeklinikker, sykehus, aldershjem, og politikontor, eller noen av de andre offentlige tjenestene. Dette er jo og noe som faktisk allerede skjer, for hvert eneste år er det kutt i offentlige tjenester, om det er i helsevesenet, skolen, politiet eller andre, selv om det er et reelt behov for de tjenestene.
Og det merkelige er at dette skjer samtidig med at man har mulighet til å bruke mer penger innenfor handlingsregelen. Det fremstår ganske uforklarlig, men det virker faktisk som at den vedvarende kritikken mot den offentlige sektor og de offentlige utgiftene har blitt så stor at mange politikere ikke vil bruke mer enn de forrige, slik at de unngår å bli stemplet som økonomisk uansvarlig av opposisjonen.
Man har altså penger på bok, man kan altså bruke mer av den enorme formuen vår uten noe innhogg i hovedstolen eller å bryte handlingsregelen, og vi får altså mer penger inn i fondet hvert eneste år – men så vanskelig har denne debatten blitt at politikerne ikke bruker nok av våre inntekter på å ha forsvarlig bemanning på sykehus og skoler, eller opprettholde offentlig tjenester som fødestuer eller politi i hele landet, men heller vil beholde litt ekstra på sparekontoen. Så kritikere som mener man har for høye offentlige utgifter bør være litt forsiktig med hva man ønsker seg, eller i alle fall faktisk vite hva man ønsker seg – for det vil ha en ganske reell negativ konsekvens for ganske mange nordmenn.
Medforfatter Asle Gauteplass, samfunnsøkonom.
